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城市公交場站用地綜合開發潛力大

2022-04-18 10:38:04 來源:中國交通報 作者:楊衛東 范東濤

城市公交場站為乘客提供上下車、候車、換乘等服務,是車輛停放、運行調度、管理維護等活動的場所和空間,是城市公共交通系統的重要基礎設施。近年來,我國深入實施城市公交優先發展戰略,公交場站建設日益受到重視,但由于建設用地和資金等問題,建設推進難度較大,已成為城市公交發展的一大短板。急需拓展公交場站建設思路,推動公交場站與城市公交及經濟社會的協調發展,本文結合我國城市公交場站建設需求,提出推進城市公交場站用地綜合開發的相關建議。

公交場站用地綜合開發多重利好

一是有利于促進公交場站用地落實并提高用地效率。用地供給不足是城市公交場站建設中最突出的問題。目前城市公交場站用地主要為無償劃撥用地,并且一般占地規模較大,在土地資源稀缺、地段地價和開發效益較高的城市中心區,用于商業、商務和住宅開發帶來的直接經濟效益遠大于僅作為社會公益性的公交場站。城市中心區公交場站用地落實困難,往往只能將一些邊緣化、郊區化的用地劃撥為公交場站用地,既造成了公交場站供給與需求在數量上的不足,也存在空間上的錯位。另外,目前公交場站大多采取獨立占地的平面式開發,土地資源利用效率較低,造成了城市寶貴土地資源的浪費。在城市土地資源日趨緊張的今天,必須轉變不合理的公交場站用地方式,推進公交場站用地綜合開發,實現土地集約高效利用。

二是有利于解決公交場站“建管養運”的資金問題。目前大多數城市公交場站“建管養運”資金主要依靠政府財政撥款或公交企業自籌,財政投入不足、企業自籌難度大,并且公交場站作為劃撥用地難以融資,建設資金缺乏造成公交場站建設困難。另外,公交場站日常管理、養護、運營也需要資金投入而無法創造效益,使得公交場站即便建成也難以發揮其應有的服務效果。推進公交場站用地綜合開發,政府可利用獲取的土地出讓金補貼公交場站建設,開發企業可依托土地進行融資,利用開發收益維持公交場站的日常管理、養護、運營,實現以站養站,不僅能夠有效緩解公交場站“建管養運”的財政資金壓力,實現場站自我完善與資產增值保值,還可為公交可持續發展提供資金保障。

三是有利于實現公交場站交通功能與城市服務功能“雙贏”。目前公交場站僅以交通功能為主,并未與城市服務功能有效結合,無法做到與公交客流需求“無縫銜接”,服務水平較低。實際上,公交首末站、樞紐站等公交場站作為人流集散和交流中心,具備便利的交通區位條件,通過綜合開發實現公交場站的交通功能與商業、辦公、居住、娛樂等城市功能的高效復合,促使公交供應與需求的緊密結合和無縫銜接,有利于保障公交場站客流,提高公交服務水平,推動城市用地TOD開發,實現交通與用地開發“雙贏”。

國家有支持政策地方有成功實踐

城市公交場站用地綜合開發得到國家層面鼓勵和支持。2012年,《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》明確提出,對新建公共交通設施用地的地上、地下空間,按照市場化原則實施土地綜合開發;對現有公共交通設施用地,支持原土地使用者在符合規劃且不改變用途的前提下進行立體開發;公共交通用地綜合開發的收益用于公共交通基礎設施建設和彌補運營虧損。2013年,《交通運輸部關于貫徹落實〈國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見〉的實施意見》進一步強調了公共交通用地綜合開發。2019年,中共中央、國務院印發《交通強國建設綱要》,要求加強公交站點等設施建設,大力發展樞紐經濟。

成都、杭州、廣州、南昌、南京、鄭州、深圳、廈門、常州等城市對公交場站綜合開發進行了探索,形成了三個方面的經驗。

一是提前系統謀劃,指導公交場站綜合開發。2000年,四川成都開始對公交場站用地供給方式與開發模式進行理論研究,編制了一系列公交場站規劃和《成都市中心城區公交場站綜合體建設實施方案》,建成德源、金沙、萬家灣等公交場站綜合體。2021年,江蘇省常州市交通運輸局等七部門聯合印發《常州市公共汽車客運服務設施建設規范》,鼓勵公交場站綜合開發和立體化建設。

二是給予政策支持,保障綜合開發順利實施。2011年,江西南昌出臺《關于促進城市公共交通優先發展的意見》,要求“在確保公交場站基本功能的基礎上,因地制宜,進行綜合開發利用,相關收益用于公交事業發展”,建成紅谷客運配套中心、公交營運中心等綜合開發項目。2013年,浙江杭州印發《關于鼓勵和引導社會資本參與基礎設施建設實施方案》,要求“規劃允許上蓋物業的公交場站,采取綜合開發方式”,完成老三場、北大橋、焦家村等公交地塊的綜合開發。2019年,江蘇南京印發《市政府辦公廳關于深入推進城鎮低效用地再開發工作實施意見(試行)》,將公交場站納入城鎮低效用地,調整用地性質進行綜合開發,已開展所街等公交場站綜合開發。2021年,河南鄭州出臺《鄭州市人民政府關于鄭州市推進公交場站綜合開發的實施意見》,支持公交場站綜合開發以緩解公交基礎設施建設投融資壓力。

三是通過配建形式,實現社會群體多方共贏。深圳、廣州、南京、西安等多個城市出臺了建設項目配建公交場站的政策文件。廈門將公交場站與社會保障性住房相結合,建成觀音山公寓公交綜合體等項目。

建議在綜合開發利用方面強化優惠扶持

為了保障城市公交場站可持續發展,更好地服務城市公交與經濟社會發展,滿足人民群眾美好出行需求,建議重點從五個方面推進公交場站用地綜合開發。

一是強化公交場站規劃先導作用。規劃是龍頭,起先導和控制作用。根據城市發展,及時編制或修編公交場站專項規劃,以綜合利用為主導,科學規劃布局城市公交場站,加大公交場站用地控制力度,嚴禁任意調整和占用公交用地。

二是切實落實公交場站配建要求。結合建設項目配套建設公交場站是解決公交場站建設用地、資金問題的一種有效途徑,是實施綜合開發的一種有效方式。建議按照《城市公共汽電車場站配置規范》要求,嚴格落實公交場站配建制度,結合交通樞紐、住宅小區、商業中心、產業集中區、旅游景點、學校、醫院和大型公共活動場所等建設項目配建公交場站,由相關部門在下達規劃設計條件中提出配建要求。配建公交場站應與建設項目同步規劃、同步設計、同步建設、同步竣工、同步投入使用。

三是加強公交場站綜合開發用地政策支持。土地是公交場站綜合開發的基礎,用地性質是制約綜合開發的難點及關鍵點。目前各城市公交場站土地性質一般為交通設施用地,由政府無償劃撥,僅能進行場站及配套設施建設,且地塊容積率低,不具備綜合開發的條件。建議政府出臺相關政策文件支持存量公交場站用地調整用地性質,將既有公交場站用地由交通設施用地屬性調整為經營性用地,再以“招拍掛”或協議出讓的方式出讓給開發企業進行綜合開發,在保證公交場站功能不減的前提下,提高公交場站用地的使用效率和開發強度。新規劃公交場站,建議合理配比公益功能與商業功能,找準公交公益服務與商業營利的平衡點,既保障場站功能,又利用開發收益反哺公交經營不足。

四是加大公交場站綜合開發資金扶持力度。建議政府出臺相關政策,明確用于綜合開發的公交場站用地出讓后收益按比例或扣除國家政策規定的稅費后全額返還公交事業,用作后續建設和開發。給予公交場站綜合開發建設的加油站、加氣站、充電站等項目對外經營資質許可,為綜合開發提供證照辦理便利,減免土地、房產租賃等稅費,免征各項建設規費等優惠扶持政策。

五是出臺公交場站綜合開發建設指南。當前關于公交場站用地綜合開發的標準規范比較缺乏,建議相關部門出臺公交場站綜合開發建設指南,統籌優化相關政策、標準和工作機制,引進綜合開發專業機構,進行有整體規劃的統一性、專業性開發,在確保交通功能順利發揮的前提下,避免交通功能與綜合開發業態的相互影響,提高運行效率,實現有機融合。

(楊衛東系華設設計集團股份有限公司董事長,范東濤系該公司副總裁)

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